ORD. Nº3033/048

organización sindical, sindicato empresa, constitución, quórum, internos complejos penitenciarios, derecho sindicalización, negociación colectiva, derecho negociar, sindicato establecimiento,

1) Los internos del Complejo Penitenciario Huachalalume de La Serena, que ejecutan labores en dicho recinto penal en su calidad de trabajadores de la empresa Siges Chile S.A., deben ser considerados para los efectos de la aplicación de los quórum exigidos por el artículo 227 del Código del Trabajo para la constitución de un sindicato de empresa o de establecimiento en la referida entidad. 2) En virtud de los dispuesto en el artículo 19 Nº 19 de la Constitución Política de la República, a los trabajadores de que se trata les asiste el derecho de constituir sindicatos y participar en procesos de negociación colectiva, sin perjuicio de las facultades de control y mantenimiento del orden al interior de los recintos penales conferidas a la Dirección Nacional de Gendarmería de Chile y de las consideraciones expresadas en el cuerpo del presente oficio.

DIRECCIÓN DEL TRABAJO

DEPARTAMENTO JURIDICO

K. 11694(1779)/2009

ORD. Nº 3033 / 048 /

MAT.: Organización Sindical. Sindicato Empresa. Constitución. Quórum. Internos de Complejos Penitenciarios.

Organización Sindical. Derecho de Sindicalización. Internos de Complejo Penitenciario.

Negociación Colectiva. Derecho a negociar. Internos de Complejo Penitenciario.

Organización Sindical. Sindicato Establecimiento. Constitución. Quórum. Internos de Complejos Penitenciarios.

RDIC.: 1) Los internos del Complejo Penitenciario Huachalalume de La Serena, que ejecutan labores en dicho recinto penal en su calidad de trabajadores de la empresa Siges Chile S.A., deben ser considerados para los efectos de la aplicación de los quórum exigidos por el artículo 227 del Código del Trabajo para la constitución de un sindicato de empresa o de establecimiento en la referida entidad.

2) En virtud de los dispuesto en el artículo 19 Nº 19 de la Constitución Política de la República, a los trabajadores de que se trata les asiste el derecho de constituir sindicatos y participar en procesos de negociación colectiva, sin perjuicio de las facultades de control y mantenimiento del orden al interior de los recintos penales conferidas a la Dirección Nacional de Gendarmería de Chile y de las consideraciones expresadas en el cuerpo del presente oficio.

ANT.: 1)Memo Nº133, recibido el 07.04.2010, de Jefe Dpto. Relaciones Laborales.

2) Memo Nº 29, de 10.03.2010, de Dpto. Jurídico.

3)Ord. Nº 14.00.00 354/2010, de 10.02.2010, de Director Nacional de Gendarmería de Chile.

4)Ord. Nº 4905, de 03.12.2009, de Dpto. Jurídico.

5)Ord. Nº 4593, de 13.11.2009, de Dpto. Jurídico.

6)Presentación de Sra. Paola Vega B., adjunta a Ordinario Nº 1053, de 06.11.2009, de D.R.T. Coquimbo.

FUENTES: Constitución Política de la República, artículos 6º y 19º Nº 19. OIT, Convenios 87,98 y 135. Código del Trabajo, artículos 221 y 227.

SANTIAGO, 12.07.2010

DE : DIRECTORA DEL TRABAJO

A : SEÑORA PAOLA VEGA BOLADOS

PASAJE LOS CAPULLOS Nº 5049, VILLA LA FLORIDA

LA SERENA/

Mediante presentación citada en el antecedente 6), se requiere un pronunciamiento de esta Dirección respecto de la procedencia de considerar a trabajadores de la empresa Siges Chile S.A., que tienen la calidad de internos del Complejo Penitenciario Huachalalume de La Serena, para los efectos de determinar el quórum exigido por el artículo 227 del Código del Trabajo para constituir un sindicato en la referida entidad concesionaria, a cargo de proporcionar la alimentación a internos y personal de Gendarmería de Chile y para la cual prestan servicios en ese establecimiento penal 117 reclusos y 115 trabajadores externos, algunos de los cuales han manifestado su intención de constituir una organización sindical.

Lo anterior, por cuanto, el artículo Nº 70 del Reglamento Penitenciario señala: "Las relaciones entre internos y terceros ajenos a la administración Penitenciaria, regidas por la legislación laboral común, suponen la vigencia plena de todas las disposiciones que componen dicha normativa; sin embargo, el ejercicio de los derechos colectivos como el derecho a huelga, a sindicalizarse, a negociar colectivamente u otros que las normas del trabajo contemplen, estará limitado por el respeto al régimen penitenciario a que se encuentran sometidos los trabajadores recluidos, el que no podrá ser alterado en modo alguno en razón de estos derechos".

Agrega la recurrente que solicitó un pronunciamiento al respecto a la Dirección Regional de Gendarmería de Chile, repartición que fue concluyente al señalar que el derecho a sindicalización y negociación colectiva son absolutamente incompatibles con las normas de orden y seguridad penitenciaria, las cuales son preferentes en su aplicación, es decir, Gendarmería de Chile no autoriza a los trabajadores internos a sindicalizarse, esgrimiendo razones de seguridad y protección a la integridad física de los trabajadores externos.

La empresa Siges Chile S.A. es actualmente concesionaria del recinto penal de Huachalalume y somete su actuar al Contrato de Concesiones , el cual establece en su parte 3, punto 3,8,1,5,5 de los derechos y deberes, que "Las relaciones laborales entre internos y terceros ajenos a la Administración Penitenciaria, suponen el cumplimiento de todas las disposiciones que componen la normativa legal respectiva. Sin embargo, el ejercicio de los derechos colectivos como el derecho a huelga, a sindicalizarse, a negociar colectivamente u otros que las normas del trabajo contemplen, estará limitado por el respeto al régimen penitenciario a que se encuentran sometidos los trabajadores recluidos, el que no podrá ser alterado en modo alguno en razón de estos derechos".

Por su parte, el Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad, de la empresa Siges Chile S.A., establece en el artículo 20 de su Título XI, las prohibiciones a que se encuentra afecto el personal externo de la referida entidad, entre las cuales se encuentra la de la letra z1 de la citada norma, que prohíbe "Mantener cualquier relación con internos y/o personal de Gendarmería de Chile, que no sean las estrictamente necesarias para cumplir con las labores; y el intercambio de todo tipo de bienes y servicios con ellos"

De ello se sigue que el empleador ha limitado expresamente las relaciones entre trabajadores externos e internos a aquellas imprescindibles para cumplir con sus labores, prohibición que incluiría el derecho a constituir un sindicato, en tanto tal prerrogativa conlleva la necesaria comunicación que debe existir entre trabajadores de una misma empresa para la consecución de objetivos comunes que son analizados en asambleas, a las que, en la práctica, los trabajadores reclusos estarían impedidos de asistir en razón del limitado derecho de desplazamiento a que están afectos. A lo anterior se suma la imposibilidad de aquéllos de poder participar en las votaciones propias de los afiliados a una organización sindical por carecer de cédula de identidad.

Expresa, por último, la recurrente, que si bien los trabajadores internos tienen derechos como cualquier otro ciudadano chileno, su situación social e intereses son completamente distintos a los de los trabajadores externos; por ello y con la finalidad de no coartar el derecho de sindicalización de los últimos, solicita a esta Dirección emitir un pronunciamiento al respecto.

Por otra parte, el Director Nacional de Gendarmería de Chile, en informe emitido mediante Ordinario Nº 14.00.00 354/2010, de 29.01.2010, a petición de esta Dirección, manifiesta que, sin perjuicio de haber verificado la existencia y contenido del Ordinario emitido por la Dirección Regional de Coquimbo de Gendarmería de Chile, con fecha 02.09.2009, a que alude la recurrente, mediante el cual esa autoridad regional habría señalado que el derecho a sindicalización y negociación colectiva son absolutamente incompatibles con las normas de orden y seguridad penitenciaria, el estudio posterior y más acabado de la materia permite sostener que tal garantía, consagrada en el artículo 19 Nº 19 de la Constitución Política de la República, en los casos y formas que señale la ley, puede limitarse, pero en caso alguno prohibirse.

Concordante con lo anterior, el artículo 70 del D.S. Nº 518, de 1998, del Ministerio de Justicia, Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, dispone que las relaciones entre internos y terceros ajenos a la administración penitenciaria, regidas por la legislación laboral común, suponen la vigencia plena de todas las disposiciones que componen dicha normativa; sin embargo, el ejercicio de los derechos colectivos como el derecho a huelga, a sindicalizarse a negociar colectivamente u otros que las normas del trabajo contemplen, estará limitado por el respeto al régimen penitenciario a que se encuentran sometidos los trabajadores recluidos, el que no podrá ser alterado en modo alguno en razón de estos derechos.

Agrega que el artículo 2º del citado cuerpo normativo, dispone que será principio rector de la actividad penitenciaria la relación de derecho público en que se encuentran los internos con el Estado, de manera tal que, fuera de los derechos perdidos o limitados por su detención, prisión preventiva o condena, su condición jurídica es idéntica a la de los ciudadanos libres.

Cita al efecto el D.L. Nº 2859, de 1979, del Ministerio de Justicia, que fija la Ley Orgánica de Gendarmería de Chile, que entrega a la institución el deber de dirigir todos los establecimientos penales del país, aplicando las normas previstas en el régimen penitenciario que señala la ley, como asimismo, el de velar por la seguridad interior de los señalados recintos. Además, el mismo cuerpo normativo establece que el régimen penitenciario es incompatible con todo privilegio o discriminación arbitraria y sólo considera aquellas diferencias exigidas por políticas de segmentación encaminadas a la readaptación social y a salvaguardar la seguridad del imputado, del condenado y de la sociedad.

Asimismo, estima pertinente señalar que dentro de las disposiciones propias del contrato de concesión de los establecimientos penitenciarios concesionados, así como en el numeral 1.13.1.1.I, las bases de licitación, se establece que el concesionario deberá dar cumplimiento a todas las leyes sociales, laborales y previsionales aplicables a su empleados, incluyendo un seguro contra accidentes del trabajo para todos ellos, sin perjuicio de los demás seguros que deba contratar.

A su turno, el numeral 2.8.2.4.5.7, impone la obligación de la sociedad concesionaria de diseñar y ejecutar el subprograma laboral, el que debe contener tres modalidades de ejecución; una de ellas es "el trabajo dependiente con contrato legal en empresas productivas del propio concesionario o en empresas privadas externas por él subcontratadas".

Agrega que si bien no es posible prohibir el ejercicio del derecho a sindicalización y a la negociación colectiva, debiera compatibilizarse con las características propias de un establecimiento penitenciario, evidentemente no asimilables a las de una empresa, circunstancia que obliga a concluir que el ejercicio de tales prerrogativas de los internos trabajadores pueden ejercerse siempre y cuando no resulten incompatibles con las normas del régimen penitenciario a que se encuentren sometidos aquéllos y se garantice, en cada caso, la integridad física de los sujetos involucrados y la seguridad, en general.

Al respecto, cúmpleme informar lo siguiente:

El artículo 221 del Código del Trabajo, en su inciso 1º, establece:

"La constitución de los sindicatos se efectuará en una asamblea que reúna los quórum a que se refieren los artículos 227 y 228 y deberá celebrarse ante un ministro de fe".

Por su parte, el artículo 227, que establece el quórum que debe cumplirse para la constitución de un sindicato de empresa, prevé:

"La constitución de un sindicato en una empresa que tenga más de cincuenta trabajadores, requerirá de un mínimo de veinticinco trabajadores, que representen, a lo menos, el diez por ciento del total de los que presten servicios en ella ".

"No obstante lo anterior, para constituir dicha organización sindical en aquellas empresas en las cuales no exista un sindicato vigente, se requerirá al menos de ocho trabajadores, debiendo completarse el quórum exigido en el inciso anterior, en el plazo máximo de un año, transcurrido el cual caducará su personalidad jurídica, por el solo ministerio de la ley, en el evento de no cumplirse con dicho requisito".

"Si la empresa tiene cincuenta trabajadores o menos, podrán constituir sindicato ocho de ellos".

"Si la empresa tuviere más de un establecimiento, podrán también constituir sindicato los trabajadores de cada uno de ellos, con un mínimo de veinticinco trabajadores que representen, a lo menos, el treinta por ciento de los trabajadores de dicho establecimiento".

"Sin perjuicio de lo anterior, cualquiera sea el porcentaje que representen, podrán constituir sindicato doscientos cincuenta o más trabajadores de una misma empresa".

De las disposiciones legales preinsertas se infiere inequívocamente, en lo pertinente, que la ley exige, para constituir un sindicato de empresa o de establecimiento de empresa, salvo las excepciones que la misma contempla, no sólo un número preciso de constituyentes, sino que además, éstos representen un determinado porcentaje del universo de trabajadores que prestan servicios a la entidad respectiva, de manera que para establecer si se da cumplimiento al quórum exigido para tal efecto, debe necesariamente considerarse a todos los trabajadores de la empresa o establecimiento de que se trate.

Ahora bien, el artículo 3º, letra b) del Código del Trabajo, define lo que debe entenderse por "trabajador", en los términos que a continuación se expresa:

"Para todos los efectos legales se entiende por":

"b) trabajador: toda persona natural que preste servicios personales, intelectuales o materiales, bajo dependencia o subordinación, y en virtud de un contrato de trabajo".

De los antecedentes recabados acerca de la situación en consulta, en especial, de informe emitido por el fiscalizador de la Inspección Provincial del Trabajo de La Serena, Sr. Eduardo Jiles L., es posible constatar que los internos del recinto penal de que se trata, que prestan servicios para la empresa Siges Chile S.A., tienen la calidad de trabajadores de dicha entidad, en los términos previstos por la norma antes transcrita.

En efecto, la citada entidad, adjudicataria del área operativa en la concesión de los servicios penitenciarios -según el nuevo modelo de gestión de tales establecimientos impulsado por el Ministerio de Justicia-, está a cargo de los servicios de aseo, control de plagas y lavandería, entre otros, que, en la especie, ejecuta en el Complejo Penitenciario Huachalalume de La Serena, cumpliendo con las condiciones de autonomía necesarias para efectuar en forma descentralizada toda la labor administrativa inherente a las actividades productivas que desarrolla, entre éstas, la de contratar los servicios de los dependientes necesarios para cumplir con los requerimientos exigidos contractualmente con el Servicio de Gendarmería de Chile y la empresa concesionaria, así como las atribuciones para poner término a dichos contratos.

Asimismo, de acuerdo a los señalados antecedentes, la empresa de que se trata cuenta con los servicios personales de dependientes externos, como también de trabajadores que tienen la calidad de internos del referido recinto penitenciario, suscribiendo con todos ellos contrato individual y cumpliendo a su respecto con las normas laborales y previsionales pertinentes.

El tratamiento igualitario que el empleador ha dado en la especie a sus trabajadores, sean éstos externos o internos, constituye, por lo demás, una obligación impuesta por las disposiciones de los contratos de concesión de los establecimientos penitenciarios, según se señala en informe emanado de la Dirección Nacional de Gendarmería de Chile, al que se ha hecho referencia precedentemente, toda vez, que en dichas convenciones se establece que el concesionario deberá dar cumplimiento a todas las leyes sociales, laborales y previsionales aplicables a sus dependientes.

Tales disposiciones contractuales constituyen un reconocimiento de los convenios internacionales suscritos por Chile, entre los cuales se encuentra la Declaración de los "Principios Básicos para el tratamiento de los reclusos", adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Resolución 45/111, de 14.12.1990, en cuyos numerales 2, 5 y 8, dispone:

"2.- No existirá discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento u otros factores".

"5.- Con excepción de las limitaciones que sean evidentemente necesarias por el hecho del encarcelamiento, todos los reclusos seguirán gozando de los derechos humanos y las libertades fundamentales consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y, cuando el Estado de que se trate sea parte, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo, así como de los demás derechos estipulados en otros instrumentos de las Naciones Unidas".

"8.- Se crearán condiciones que permitan a los reclusos realizar actividades laborales remuneradas y útiles que faciliten su reinserción en el mercado laboral del país y les permitan contribuir al sustento económico de su familia y al suyo propio".

En estas circunstancias, a la luz de las disposiciones legales citadas y consideraciones expuestas, no cabe sino sostener que los internos del Complejo Penitenciario Huachalalume de La Serena, que ejecutan labores en dicho recinto penal en su calidad de trabajadores de la empresa Siges Chile S.A., deben ser considerados para los efectos de la aplicación de los quórum exigidos por el artículo 227 del Código del Trabajo para la constitución de un sindicato de empresa o de establecimiento en la referida entidad.

La conclusión anterior no puede verse desvirtuada por los argumentos esgrimidos por la recurrente para considerar que, por tratarse, en la especie, de trabajadores imputados o condenados y sometidos, por ende, a la autoridad de Gendarmería de Chile, sus derechos de sindicalización y de negociación colectiva serían incompatibles con las normas de orden y seguridad penitenciaria, las cuales tendrían preeminencia, según informe emanado de la Dirección Regional de Coquimbo de la referida repartición.

Ello, en primer término, porque aun cuando se convenga que los trabajadores por los que se consulta puedan eventualmente ver limitados sus derechos colectivos en razón de su condición de internos en un centro penitenciario, tienen, no obstante, la calidad de trabajadores de empresa, siendo esta última la única condición requerida por la disposición contenida en el artículo 227 ya citado, para ser considerados dentro del universo respecto del cual deben aplicarse los quórum exigidos por la citada norma.

Precisado lo anterior, cabe hacer presente, en lo concerniente a los derechos colectivos que les asisten a dichos dependientes, que esta Dirección, a través de dictamen Nº 4926/271, de 19.08.97, concluyó, en primer término que "El vínculo que une a las personas privadas de libertad internas en recintos de Gendarmería de Chile que prestan servicios personales, subordinados y bajo dependencia de las empresas que utilizan sus servicios, constituye una relación laboral que debe materializarse en un contrato de trabajo", no obstante lo cual, el referido dictamen sostuvo además -fundándose para ello en el artículo 236 del Código del Trabajo, disposición ésta que, exigía para ser director sindical, entre otros requisitos, "no haber sido condenado ni hallarse procesado por crimen o simple delito que merezca pena aflictiva"- que, si se tiene en consideración que el directorio es un órgano esencial y permanente del sindicato, la circunstancia de estar impedidos de ser directores sindicales priva a los trabajadores reclusos del derecho de constituir una organización sindical.

El citado oficio sostuvo igualmente que, tampoco es posible reconocer a los trabajadores recluidos en dependencias de Gendarmería de Chile la posibilidad de ejercer el derecho a negociar colectivamente y todas las consecuencias que de ello se derivan, por cuanto, del artículo 236, ya citado, así como de la disposición contenida en el artículo 326 del mismo cuerpo legal, se colige necesariamente que nuestra normativa laboral, además de impedir a los trabajadores reclusos constituir sindicatos, los ha privado del acceso a la negociación colectiva, en cuanto no los faculta para ser miembros de la comisión negociadora, si para optar a tal cargo, deben cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser directores sindicales, entre otros, no haber sido condenados ni procesados por crimen o simple delito que merezca pena aflictiva.

Ahora bien, la modificación introducida al ya citado artículo 236 por la ley Nº 19.759, de 2001, obliga a variar sustancialmente, en opinión de la suscrita, la doctrina sostenida en el referido oficio. Ello, por cuanto, con el objeto de adecuar las normas sobre derecho a sindicalización al Convenio Nº 87 de la OIT, ratificado por Chile, la referida ley eliminó los requisitos que el citado artículo 236 exigía para ser director sindical, entre ellos, el que nos ocupa, otorgando así plena facultad a las organizaciones sindicales para imponer sus propias normas a ese respecto a través de su estatuto.

En efecto, la eliminación del requisito ya mencionado para ser director sindical, implica para los trabajadores recluidos en los centros de detención de que se trata, que no existe a su respecto, desde la vigencia de la citada ley Nº 19.759, limitación legal alguna, tanto para la constitución de sindicatos como para ejercer el derecho de negociar colectivamente.

Por otra parte, el cumplimiento de las finalidades de una organización sindical conlleva, entre otras, el derecho de sus directores a reunirse con sus afiliados, hacer uso de los permisos sindicales que les otorga la ley, representar judicial y extrajudicialmente a sus socios y negociar colectivamente, además de otras funciones, todas ellas amparadas por la garantía constitucional consagrada por el artículo 19 Nº 19 de la Constitución Política de la República y las diversas disposiciones legales contenidas en el Código del Trabajo que consagran dicha garantía y que constituyen la materialización de la aplicación de los convenios 87, 98 y 135 de la OIT, ratificados por nuestro país, que versan sobre la materia que nos ocupa, esto es, la autonomía sindical, entendida como aquella que tiene el ente colectivo para desarrollar las finalidades que le son propias.

Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, se hace necesario precisar que los dependientes que tienen la calidad de reclusos y, por ende, están privados de libertad, se encuentran sometidos a un régimen penitenciario a cargo de la Dirección Nacional de Gendarmería de Chile, Institución ésta que debe velar por el cumplimiento de las medidas de seguridad establecidas por la normativa legal y reglamentaria que la rige.

Lo anterior implicará resolver en cada caso si las medidas impuestas por la aludida Repartición, en uso de sus facultades, a propósito de la constitución y funcionamiento de un sindicato en las condiciones analizadas, constituye o no una legítima limitación al principio de libertad sindical.

Al respecto, esta Dirección ha sostenido, entre otros, mediante dictamen Nº2422/140, de 25.07.2002, que los derechos fundamentales de contenido típicamente laboral, como lo es el analizado, tienen un efecto horizontal, pues irradian las relaciones entre los particulares. Lo anterior se ve corroborado por la norma del artículo 6º de la Constitución Política de la República, que en sus incisos 1º y 2º, establece:

"Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella".

"Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo."

Asimismo, esta Dirección, mediante dictamen Nº2856/0162, de 30.08.2002, señaló: "De esta forma, los derechos fundamentales han de regir plenamente en cualquier ámbito, siendo oponibles, por tanto, no sólo a los poderes públicos sino también a los sociales, desarrollando así una eficacia horizontal o pluridireccional."

Agrega el citado dictamen que "La propia Constitución Política, en el inciso segundo, del artículo 6, da forma al "principio de vinculación directa de la Constitución", al prescribir que "Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.". Lo anterior, por cuanto, "En dicha norma, se contiene la obligación, para los poderes públicos y también para los ciudadanos, de someterse a la Constitución, es decir, se vincula directamente a los individuos privados al contenido de la Constitución, del cual forma parte, en un lugar de privilegio, la normativa sobre derechos fundamentales sin necesidad de desarrollos legislativos ulteriores -autosuficiencia de la norma fundamental-. Así también, lo ha reconocido expresamente esta Dirección, al señalar que "...el carácter imperativo de la norma...constitucional obliga tanto a las autoridades públicas como a todos los ciudadanos. (Ordinario 4541/319, de 22.09.98)."

Con todo, aparece evidente que, en la situación que se examina, deberá tenerse en consideración la normativa aplicable a la Dirección Nacional de Gendarmería de Chile, que le impone el deber de velar por la seguridad de los establecimientos penales y de los internos, otorgándoles para ello, la facultad de imponer reglas a que deben someterse los internos para mantener el orden y la seguridad penitenciaria. Ello, porque los derechos fundamentales no son absolutos y por ende, reconocen como límites el ejercicio de otros bienes o garantías constitucionales, la moral, el orden público y el bien común.

A este respecto, el citado dictamen Nº2856/0162, sostiene que, por lo mismo, en el ejercicio de un derecho fundamental puede producirse un conflicto con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos, el que ha de resolverse mediante la utilización de mecanismos de ponderación en clave constitucional, puesto que si bien, tal colisión tiene su origen e incluso se conforma en el seno de la empresa, trasciende tal ámbito para ubicarse en sede constitucional.

De acuerdo al razonamiento del referido oficio, -que sigue la doctrina constitucionalista, en cuanto a la estructura de los derechos fundamentales- es posible vislumbrar tres ámbitos diferenciados que conforman el derecho fundamental: el espacio delimitado, el espacio limitado y el contenido esencial. El primero, señala el ámbito máximo de extensión del derecho. El segundo, dentro del espacio delimitado, está dado por la privación de determinadas manifestaciones del derecho de una protección definitiva, en tanto que, en el tercero nos encontramos en el ámbito respecto del cual todo límite resulta inadmisible.

En tales circunstancias, para conocer cuál es el ámbito delimitado del derecho, la actividad interpretativa ha de dirigirse necesariamente a la conformación que del derecho efectúa la norma constitucional para determinar su extensión máxima de protección.

En cuanto al ámbito limitado, o dicho de otra forma, a la posibilidad de imponer límites al derecho fundamental, ello supone una intromisión en el ámbito delimitado del derecho, excluyendo o modulando su eficacia o protección, afectando con ello a determinados sujetos, facultades o garantías que se encuentran dentro de la extensión máxima de protección del derecho.

De esta forma, y citando la misma jurisprudencia administrativa: "los derechos fundamentales no son ilimitados o absolutos, reconocen como una consecuencia necesaria de la unidad de interpretación del ordenamiento constitucional ciertos límites a su ejercicio, límites que inexcusablemente deben fundarse en la protección de otros derechos o bienes constitucionales, la moral, el orden público y el bien común....De esta forma, todo derecho, en razón de su naturaleza limitada, debe ceder en su virtualidad protectora para armonizarse y compatibilizarse con otros bienes y derechos, también de relevancia constitucional."

De lo ya señalado en párrafos que anteceden, no cabe sino colegir que cualquier interpretación sobre los eventuales límites a un derecho fundamental ha de llevarse a cabo restrictivamente, dada la fuerza expansiva que éstos poseen y exigen una opción inequívoca por su aplicación plena.

Así, existen ciertos requisitos que comprenden la aplicación del denominado "principio de proporcionalidad", que sirve de medida de valoración de la justificación constitucional de un derecho fundamental, produciéndose un examen de admisibilidad de la restricción que se pretende adoptar basado en la valoración del medio empleado y el fin deseado. Dicho principio admite, a su vez, una división en subprincipios, que en su conjunto comprenden el contenido de aquél: el "principio de adecuación", en cuya virtud, el medio empleado debe ser apto o idóneo para la consecución del fin propuesto, resultando inadecuada, en consecuencia, la limitación de un derecho fundamental cuando ella no sirva para proteger la garantía constitucional en conflicto y el "principio de necesidad", que exige que la medida limitativa sea la única capaz de obtener el fin perseguido, de forma tal que no exista otro medio de alcanzar dicho objetivo sin restringir el derecho o que fuese menos gravosa y, el "principio de proporcionalidad en sentido estricto", por el cual se determina si la limitación del derecho fundamental resulta razonable en relación con la importancia del derecho que se trata de proteger con la restricción.

Por su parte, el contenido esencial del derecho -garantía reconocida en nuestra carta fundamental en el artículo 19 Nº26- supondrá, de acuerdo al dictamen ya citado, " la existencia de un núcleo irreductible, inaccesible a todo intento limitador. De esta forma, la posibilidad de imponer un límite al ejercicio libre del derecho fundamental, basado en el ejercicio de otros derechos constitucionalmente relevantes, ha de estar determinada por el respeto al contenido esencial del mismo, constituyéndose éste, a su vez, en lo que la doctrina ha denominado un "límite a los límites". (Ignacio de Otto Pardo, "Derechos Fundamentales y Constitución, Madrid, 1988, p.125)."

En similar sentido se pronunció el Tribunal Constitucional, mediante sentencia de 24.02.97, causa rol Nº43, en la cual se sostuvo que se desconoce el contenido esencial del derecho cuando éste queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. Es decir, cuando al derecho se le priva de aquello que le es consustancial, de manera que deja de ser reconocible como tal y se impide su libre ejercicio.

Dicha circunstancia obligará necesariamente, en opinión de esta Dirección, a concordar ambos estatutos normativos en un proceso de interpretación que evite toda colisión y que, en principio, debe ser resuelto por la Dirección Nacional de Gendarmería de Chile y ulteriormente, en caso de conflicto, por los Tribunales de Justicia.

En consecuencia, sobre la base de las disposiciones constitucionales, legales y supranacionales citadas y de las consideraciones expuestas, cumplo con informar a Ud., que:

1) Los internos del Complejo Penitenciario Huachalalume de La Serena, que ejecutan labores al interior de dicho recinto penal en su calidad de trabajadores de la empresa Siges Chile S.A., deben ser considerados para los efectos de la aplicación de los quórum exigidos por el artículo 227 del Código del Trabajo para la constitución de un sindicato de empresa o de establecimiento en la referida entidad.

2) En virtud de los dispuesto en el artículo 19 Nº 19 de la Constitución Política de la República, a los trabajadores de que se trata les asiste el derecho de constituir sindicatos y participar en procesos de negociación colectiva, sin perjuicio de las facultades de control y mantenimiento del orden al interior de los recintos penales conferidas a la Dirección Nacional de Gendarmería de Chile y de las consideraciones expresadas en el cuerpo del presente oficio.

Saluda atentamente a Ud.,

MARÍA CECILIA SÁNCHEZ TORO

ABOGADA

DIRECTORA DEL TRABAJO

MAO/SMS/MPK/mpk

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